El amarre de Fenrir, ilustración de un manuscrito de mitología nórdica del siglo XVII. Después de que los dioses consiguieran atar satisfactoriamente al lobo gigante Fenrir (después de sacrificar la mano de Týr, dios de la guerra), usaron una "gran roca" como "ancla" con la que mantener al lobo en paz.


Una de las características básicas en las estructuras de los países desarrollados para el correcto funcionamiento de sus estructuras de Estado, se personifica en la figura del funcionario. En los países nórdicos, el número de empleados que trabajan para todos los niveles del sector público es considerado a todas luces no solo uno de los más elevados de toda Europa, sino de toda la OCDE, siendo por ello considerado por la percepción popular una de sus bases de bienestar y prosperidad de las naciones.

Sin embargo, por otro lado, en el subconsciente colectivo nacional se encuentran instalados mitos y creencias populares que no terminan de permitir una radiografía correcta de la situación de España. Se suele afirmar de España como país con un número excesivo funcionarios (y lo contrario), como un sector sobredimensionado (o infradimensionado), a la cola de Europa en número de empleados públicos con respecto a su población (aquí, aquí, aquí, aquí, aquí), con unas condiciones salariales muy inferiores a su sector privado, y a todas luces diametralmente opuesto a los países del Norte de Europa (aquí), con las remuneraciones salariales más elevadas de toda Europa.

Los artículos que tratan esta temática normalmente suele presentar sesgos importantes, utilizando para ello datos correctos y omitiendo otros, con lo que así presentar un relato que apoye la necesidad de aumentar o disminuir el tamaño de este sector en función de la cosmovisión política concreta. Es por esto que es muy difícil analizar con equidad y objetividad la situación real de los países nórdicos desprendiéndose de relatos ad hoc. El análisis económico puede y debe ser mucho más profundo, como estudios en función de criterios de eficiencia, productividad o coberturas, y no tanto en función del número, ya que la existencia del empleado público no es un fin en sí mismo, sino un medio con el que proporcionar servicios públicos a los ciudadanos.

Es por ello que el alcance del presente artículo va a ser más moderado, intentando solo responder a las siguientes preguntas con datos y estadísticas oficiales ¿Son los países del Norte de Europa quienes más gasto público dedican a empleo público? ¿son quienes más empleo público crean de Europa? ¿España está muy detrás en compensaciones salariales? ¿existe la figura de funcionario en los países del Norte de Europa?


Dimensión de la plantilla.

De acuerdo a estadísticas oficiales de la Organización Internacional de Trabajadores ILO, así como del informe anual de la OCDE Goverment at a Glance 2015, si se mide el número de trabajadores que trabajan en el sector público con respecto a la población activa, es decir, toda la fuerza laboral con capacidad para trabajar entre 15 y 64 años, efectivamente España se encuentra a bastante distancia de los países del Norte de Europa. Mientras nuestro país tiene un 13% de su población activa trabajando en las administraciones públicas, la media de nórdicos está situada en un 29%, 16 puntos superior a nuestro país. O dicho de otra manera, si España tenía en 2013 una población activa de 39 millones, y cerca de 2.93 millones de empleados públicos, para equipararse teóricamente a la media nórdica nuestro país debería alcanzar los 6.5 millones de empleados públicos.




Si se procede a analizar el número de empleados públicos en la administración con respecto a la población ocupada (trabajadores con empleo), las diferencias disminuyen, aunque siguen siendo notables. España aumenta su porcentaje en 4 puntos, desde el 13% hasta el 17.1%, mientras que el resto de países nórdicos continúan en cifras similares, con una media que del 31.5% . Aunque se podría argumentar que los altos niveles de desempleo pueden introducir sesgos de medición, en 2009 antes de la gran recesión española, el número de empleados públicos con respecto a la población ocupada era del 16.2% .





Cuánto gastan.

Por el lado del gasto, de acuerdo al informe de la OCDE Goverment at a Glance 2015, el gasto público dedicado a las nóminas (remuneración de los asalariados) de los trabajadores públicos en España se ecualiza notablemente con respecto a los países nórdicos. Si se analiza el gasto con respecto al PIB (la capacidad de producción de un país en un año), España tenía un gasto en 2013 del 11% PIB, cifras muy similares Finlandia, Noruega, y Suecia, con un gasto entre 2 y 3 puntos porcentuales más, y a 6 de Dinamarca, el país con mayor diferencia.




Sin embargo, si se analiza el gasto en nóminas con respecto al gasto público, es decir, con respecto a lo que se recauda en impuestos reales en un año para su posterior gasto público (más las necesidades de financiación via déficit), España ya tiene un gasto superior a Holanda y Suecia, igual a Finlandia, y superado por Dinamarca, Noruega e Islandia en 4, 6 y 7 puntos porcentuales respectivamente. O dicho de otra manera, si España quisiera equipararse a estos tres últimos países en remuneración de los asalariados, debería incrementar esta partida (115.000 millones de € en 2013) en 18.000, 27.000 y 30.000 millones de € respectivamente.





Cuál es su remuneración

El tercer bloque de análisis se realizará desde el ángulo de la remuneración de los asalariados del sector público con respecto a la media total de todos los trabajadores del sector privado con educación universitaria (se computa salarios y contribuciones sociales por parte del empleador, y homogeneizadas para los diferentes países en $PPP). Para ello se hará uso de las bases de datos que proporciona la OCDE en su informe anual Goverment at a Glance 2013.

Esta comparación es un proxy que permite tener una perspectiva de cuánto ganan con respecto a un sector, los trabajadores con formación universitaria del sector privado, que son quienes obtienen de media los salarios más elevados de una sociedad, y que proporcionaría un buen criterio desde donde poder comparar. Por ejemplo, un indicador de 2.5 significa que esa escala de trabajadores públicos tienen un salario 2.5 veces superior a la media total del sector privado con educación universitaria.

La compensación total de los altos directivos (Nivel I y II) en el sector público, aunque representan una parte mínima del total, es un indicativo de poder de atracción de talento para posiciones de muy alta responsabilidad. Como se puede observar, para estas escalas de funcionarios que se encuentran por debajo de ministros y secretarios de Estado, la remuneración es muy similar con respecto a sus pares nórdicos, y evidentemente superiores a los del sector privado para todos los países.




En la compensación salarial para directivos intermedios de Nivel I y II, comienzan a existir leves diferencias. Para los de Nivel I, España es la que mejor compensación proporciona, con el doble que el sector privado, mientras que para el Nivel II, la compensación es un 50% superior. Para ambas escalas, países como Finlandia, Suecia y Noruega parecen ser un poco más austeras que Dinamarca, Holanda y España a la hora de remunerar a sus trabajadores públicos.




Si se baja hasta hasta el quinto y sexto nivel, como son los profesionales senior, y los administrativos y secretarios, las diferencias son notables con respecto a los primeros, con diferencias salariales que van desde un 28% con respecto a Dinamarca, hasta un 63% con respecto a Suecia. Para el caso de los administrativos y secretari@s, permanecen en valores similares entre todos los países, y evidentemente con salarios que no alcanzan la media universitaria.




En el informe OCDE Goverment at a Glance de 2013 también proporciona estadísticas para ocupaciones en servicios públicos que requieren una interacción directa con el ciudadano, como son los oficiales, inspectores y detectives de las fuerzas de seguridad, así como del sector educativo público. En servicios de orden público las diferencias más importantes se producen en inspectores y detectives, con una compensación un 60% superior al sector privado y a una distancia importante del resto de países nórdicos, cuya remuneración está un poco por debajo del sector privado.




Con respecto a la compensación salarial en educación pública para el año 2011, la media de los niveles de primaria, secundaria y bachillerato con respecto a trabajadores del sector privado con educación universitaria, es a todas luces la más elevada. En todos los países nórdicos los salarios se encuentran por debajo de la remuneración media, mientras que para España no solo se mantienen hasta un 60% por encima del nivel universitario total medio.





Qué dice la Comisión Europea


Uno de los documentos más importantes hasta la fecha es el realizado por la Comisión Europea en 2013 denominado The gap between public and private wages: new evidence for the EU. El propósito del paper es analizar y cuantificar el gap salarial existente entre los sectores público y privado de losl países de la Unión Europea utilizando para ello la encuesta de estructura salarial de Eurostat.

De acuerdo a sus conclusiones, los trabajadores públicos disfrutan de media de salarios (compensaciones) superiores a sus pares del sector privado en 2010, incluso corrigiendo por nivel educativo. Se encuentra evidencia que los trabajadores públicos en las posiciones más altas reciben un premium negativo con respecto a sus pares del sector privado, mientras que las diferencias salariales más amplias se producen en categorias y posiciones más bajas.

Las tres siguientes gráficas representan información contenida en el mencionado documento. En la primera se compara la diferencia salarial promedio del sector público con respecto al privado para España, Dinamarca, Finlandia y Holanda, únicos países nórdicos incluidos en dicho estudio. Como se puede apreciar, mientras Dinamarca y Finlandia, tanto en 2006 como en 2010, presentan diferencias negativas (de media, los salarios de todo el sector público son inferiores al sector privado), en España es entre un 44% superior en 2006 (en pleno pico de la burbuja inmobiliaria) y un 32% superior en 2010 (cuando comienza la reestructuración del sector público).




En las dos siguientes gráficas se comparan las diferencias salariales entre ambos sectores en 2006 y 2010 en función del tipo de contrato: indefinido, temporal y aprendiz. Como se puede observar, a excepción de Dinamarca para el contrato temporal en 2010, España se encuentra muy por encima del sector privado en ambas fechas. En 2006, en pleno pico de la burbuja inmobiliaria, las administraciones públicas remuneraban a sus trabajadores públicos con una diferencia salarial de un 43% superior para contratos indefinidos con respecto a sus pares del sector privado, y de un 61% para temporales. En 2010 se puede apreciar que estas cifras descienden, pero continúan por encima tanto del sector privado como de los países nórdicos analizados.







Banco Central Europeo.


A continuación se proporciona otro informe, esta vez realizado por el Banco Central Europeo, donde se analiza el comportamiento de los salarios en europa, así como su correlación con los ciclos económicos. La evidencia encontrada indica no solo que casi todos los gobiernos tienden a aumentar la masa salarial de los trabajadores públicos en ciclos de crecimiento económico, sino que este efecto está altamente correlacionado con el crecimiento de los salarios del sector privado. Es por tanto que, al estar ambas variables tan directamente relacionadas en el corto y medio plazo, los gobiernos deben se cautos a la hora de diseñar sus políticas fiscales y laborales en los ciclos de crisis y recesión.

En la siguiente tabla se proporciona información relativa a tasas de crecimiento de salarios para diferentes periodos entre sector público y privado para diferentes países de Europa. Para el período 1999-2008 se puede observar que España tiene un crecimiento de los salarios públicos anualizado del 4.4%, mientras que el sector privado apenas alcanza la mitad con un 2.2% . En términos generales se puede observar que países como Grecia, Irlanda o Portutal, tienen un comportamiento similar a España, pero diferente a otros que consiguieron contener sus crecimientos a tasas más moderadas, como Finlandia, Alemania, Francia o Austria.





El caso de España con más precisión.

Uno de los estudios más importantes centrados en la economía de España es el realizado por Laura Hospido y Enrique Moral-Benito, en el que se analiza la diferencia salarial entre sector público y privado por género, nivel de estudios y tipo de contrato en el período 2005-2012, utilizando para ello una muestra de 689.000 individuos a partir de datos administrativos de la Muestra Continua de Vidas Laborales. Se puede decir que es el estudio más preciso hasta la fecha, ya que es capaz de descomponer toda la distribución por componentes, y aislar aquellos que son por causas observables.

El trabajo presenta sus resultados de dos maneras: en bruto, y corrigiendo por diferencias de contribución. Para el primer caso, el análisis encuentra que los salarios en el sector público fueron un 44% superiores en la mediana (salarios en la mitad de la distribución salarial) con respecto al sector privado tanto para hombres como mujeres. Si se quiere separar por género y año, en la siguiente figura se puede observar su evolución en el periodo 2005-2012. Como se puede observar, el sector público alcanzó en el pico de la burbuja inmobiliaria de 2008 la diferencia salarial más alta de todo el periodo con respecto a los trabajadores del sector privado, con una diferencia del 39.55% para los hombres, y un 46.10% para las mujeres, para comenzar su descenso un año más tarde.




Como se ha mencionado anteriormente, el estudio también trata de analizar los datos por diferencias existentes entre ambos sectores ("diferencias de contribución por características observables"). De media, los trabajadores del sector público son de mayor edad y con más trabajadores de alta formación (High Skill), lo que introduce un sesgo al alza a la hora de comparar salarios con el sector privado (menos población mayor de edad y de alta formación). Una vez se corrigen estas y otras diferencias, es decir, suponiendo en teoría que las características de los trabajadores en el sector público y privado fueran las mismas, el estudio encuentra una diferencia salarial del 26% en la mediana en favor del sector público, aunque solo del 0.06% en la parte más alta de la escala funcionarial.

Para tener una perspectiva de su evolución, de 2008 a 2012 se puede observar que una vez la contribución de las características observables se tienen en cuenta (líneas discontínuas en gráfica siguiente), se observan decrementos significativos de los salarios públicos, con el gap mediano para hombres moviendose desde un +27% en 2008 a un +16% en 2012, y con el gap mediano para mujeres moviendose desde el +29% en 2008 al +12% en 2012. O dicho de otra manera, al igual que los salarios crecieron de manera notable hasta 2008, también es cierto que han disminuido de manera importante hasta 2012, alcanzando valores medianos por encima de mercado más razonables.





Tipo de contrato de los empleados públicos.


Por último, no solamente es importate destacar las diferencias entre los países nórdicos y España en número de empleados públicos, en gasto público asociado, o sus diferencias salariales, sino también señalar cuáles son las condiciones laborales de los contratos de trabajo de los empleados públicos y sus diferencias más significativas con respecto a sus pares en España. La percepción popular no solo ha creado un mito sobre el modelo de mercado laboral del sector privado en los países del Norte de Europa, sino que también lo ha creado de su sector público, a todas luces distorsionado por la sabiduría popular. El informe publicado por el Instituto Eurpeo de la Administración Pública 2005, uno de los pocos trabajos que ha sido capaz de comparar y homegeneizar las condiciones laborales del sector público de los países de la Unión Europea, proporciona las siguientes características.

Mientras en España, el 73,63% de los funcionarios en 2004 tenían derecho a una plaza de por vida en la administración pública, en Finlandia, Suecia, Dinamarca y Holanda los funcionarios no tenían ese mismo derecho. Es decir, la plaza no es para toda la vida.

En cuanto al despido procedente por un pobre desempeño en su puesto de trabajo, en España es imposible por ley un despido por este tipo de situaciones. En países como Suecia, Finlandia o Dinamarca, este motivo está previsto de forma explícita en sus convenios colectivos y estatuto de los trabajadores.

Por último, aunque para estos cuatro países nórdicos, el despido de un funcionario por razones económicas o estructurales está previsto explícitamente en sus leyes laborales, en España tampoco es posible.


Conclusiones.

En el presente artículo se ha tratado de comparar la situación del sector público en los países nórdicos en comparación con España desde varias perspectivas. Para ello se han usado datos y estadísticas oficiales de fuentes de máximo rigor y credibilidad, como son la OCDE, Eurostat y la Organización Internacional de Trabajadores.

En primer lugar se ha comprobado que efectivamente, los países del Norte de Europa emplean de media más ciudadanos en su sector público que en España. En concreto, 16 puntos más de media con respecto a la población activa, y 14.4 puntos de media superior con respecto a la población ocupada.

Si se analiza desde el punto de vista de gasto en nóminas de empleados públicos, los países del Norte de Europa gastan con respecto al PIB 2.5 puntos porcentuales de media más que España, mientras que con respeto al gasto público, 1.8 puntos más de media, diferencias importantes.

A continuación se ha abordado la remuneración de los empleados públicos para determinadas categorías laborales. La información proporcionada por la OCDE ya indica que en términos generales, para escalas de directivos y secretari@s, España ya se equipara a la media de los países nórdicos, estando incluso claramente por encima en directivos intermedios y profesionales senior (rangos intermedios). En empleo para el cuerpo y seguridad del Estado, los oficiales también se equiparan, pero en detectives e inspectores también tienen compensaciones superiores. Finalmente en educación, los profesores de educación no universitaria obtenían los mejores salarios de todos, con diferencias entre un 40% y un 90% superiores a sus pares nórdicos.

La comisión Europa, en uno de los estudios más importantes que trata de analizar el gap de salarios entre sector público y privado, también encuentra diferencias muy importantes. El total de trabajadores del sector público ya tenían compensaciones salariales del 44% y 32% superiores en 2006 y 2010 respectivamente con respecto a los nórdicos. Estas diferencias se mantenían similares discriminando por tipo de contrato. Laura Hospido y Enrique Moral-Benito también encuentran una evidencia similar, aunque su estudio proporciona una precisión muy superior a la hora de distinguir por percentiles, edad, formación, etc.

Por su parte, el Banco Central Europeo también encuentra evidencia de la explosión en el crecimiento de los salarios de los trabajadores del sector público español durante el período 1999-2008, con crecimientos anualizados del 4.4%, el doble que los acontecidos en el sector privado.

Finalmente, de acuerdo al informe del Ministerio de Hacienda de la República de Francia, las condiciones laborales de los trabajadores públicos en los países nórdicos son claramente menos garantistas, con convenios colectivos y leyes laborales que protegen con mucha menos intensidad las plazas de los funcionarios públicos.

Por tanto, a la vista de los datos, existe evidencia clara de que existe más empleo público en los países nórdicos, aunque también es cierto que no solamente los salarios que reciben sus trabajadores son de media notablemente inferiores a los españoles, sino que las condiciones laborales que disfrutan las plazas de funcionarios en España no existen en los países del Norte de Europa. También se confirma la explosión de sus salarios en España durante el crecimiento de la burbuja inmobiliaria, así como su posterior declive, lo que proporciona una perspectiva relativa en relación a los recortes acaecidos durante la crisis económica actual, ya que a datos de 2012 todavía eran un 26% superior en la mediana al sector privado.




Mito 10: España está muy lejos de los países nórdicos en gasto público social (I)

Mito 20: Los países nórdicos tienen los impuestos más progresivos, justos y equitativos del mundo (II)

Mito 21: Países nórdicos y desregularizacion del mercado laboral (III)

Mito 23: países nórdicos y flexiseguridad: prestación por desempleo y políticas activas de empleo (IV)